清朝倒台导火线：清末“国有”“民营”企业激斗

清朝倒台导火线：清末“国有”“民营”企业激斗

甲午战争前，清政府一直禁止私人创办新式企业。甲午战争中国惨败，引起了中国社会的巨大震动，一些有识之士认为，像日本那样发展民族私营企业才是强国的根本。同时，由于清政府与日本签订了丧权辱国的《马关条约》，允许外国在华设厂投资，因此也不便继续禁止民间设厂；再加上清政府此时财政极为困难，无力“官办”新式企业。在危机面前，清政府不得不公开改变以前禁止民间办新式企业的政策，颁布了“饬令招商，多设织布、纺绸等局，广为制造”的电旨。1895年8月，光绪皇帝颁布诏书，敕令官办企业“从速变计，招商承办”，更开启了清末官办企业私有化之端绪。这些措施使中国民族资本主义与之前相比，开始有了较快的发展，中国出现了一个民间兴办新式工业的小浪潮。

清政府此时虽然制定了种种政策、法规，成立了有关机构以奖励、发展私营工商业，使私人企业在这一阶段发展相对较快，但其内部实际上一直有一股强大的力量反对私营企业。因此，清廷这时的经济政策是对纺纱、碾米、造酒等等这类对于“国计”影响不大的行业放开民营，而对航运、电报、铁路这类对于“国计”有重大关系、原本“官督商办”企业则一直摇摆不定。因为官督商办是1872年李鸿章为了突破官无资金、不会经商，而有资金、有经商才干的商人没有合法办近代企业之权的困境，“遇到红灯绕道走”想出的一个变通办法。简单地说，就是由政府出面、商人出资办近代企业，“官为维持”、“商为承办”，即官府督办，商人自筹股资，并且具体经营。用今天人们熟悉的语言来说，就是“戴红帽子”。这种企业天生的一个缺陷就是产权不明。对这类企业，清政府内部一直就有两种不同观点：一种观点认为这是国有企业，官家自可任意处置，因为本来就是以政府之名而设，而且在经营过程中得到政府的多种优惠待遇，甚至享有某种垄断权。更重要的是，他们认为私人资本强大之后，将削弱统治者的统治力量。另一种观点则认为私人资本强大会使国家富强，朝廷统治基础更加巩固，而且这些企业是商家出资经营，理应为商家所有，国家不应收回；如果收回，应给商人合理的补偿价格。两种政治力量斗来斗去，一时这派占优势，一时那派占上风。直到甲午战后清廷同意发展私营企业，但对“官督商办”企业的“性质”仍无定论。结果必然是清政府在重大经济政策上大幅度摇摆，最终成为清王朝垮台的导火线！

两种力量的激烈较量与斗争，集中表现在“轮电之争”和“铁路之争”。

“轮电之争”

1872年创办的“官督商办”轮船招商局大获成功，在此鼓舞下，洋务派又兴办了一批官督商办企业，有些官办企业后来也改为官督商办。但清政府内反对官督商办的顽固派依然十分强大，一直想将这些企业完全收归国有。

“轮电之争”中的“轮”，是指“轮船招商局”。1877年，山西道御使董儁翰奏请“轮船招商局关系紧要，急需整顿”，提出要收归国有，由南北洋大臣统辖。招商局成立以来，参劾招商局的奏本便一直不断，此奏一出，更得到许多官员响应，纷纷要求收归官办，起码要加强政府的监督控制。面对汹汹群情，李鸿章立即坚决反驳，他提出办招商局是“此举为收回中国利权”，“商局关系国课最重”，如果任意干扰，“殊于中国商务大局有碍”。在首先强调了招商局对于国家富强的意义之后，他接着辩解说，招商局全是商股，创办时就奏明“盈亏全归商认，与官无涉。诚以商务由商任之，不能由官任之也。轮船商务，牵涉洋务，更不便由官任之也”。由于李鸿章的坚决反对，此次收归国有之议不了了之。

1880年，国子监祭酒王先谦又上奏弹劾招商局，认为企业“归商不归官，局务漫无钤制，流弊不可胜穷”，再次提出要收归官办。这一次弹劾，引起的呼应比上次要强烈得多。李鸿章知道最为反对者所忌恨、最为朝廷所担心的，是这类企业对统治者的政权所起的作用究竟是巩固还是削弱。所以，他首先详细列举了几年来该局的成就，证明正是招商局使洋人在长江水运所得之利大为减少，因此强调“其利固散之于中华，关于国体商务者甚大”，当然使统治者的政权更为巩固。有趣的是，李鸿章在此折中用的是“中华”得利而不是“华商”得利，说明他深知朝廷对“华商”等私人获取巨额利益仍心存警戒，所以刻意回避“华商”这种容易使人联想到私人的词语。在激烈争论中回避朝廷敏感的字眼儿，当然更容易赢得朝廷的支持，而且华商得利的确也可说是“中华”得利。一词之选，煞费苦心，反映了李鸿章写奏折的老练。然后，李鸿章才从有关章程、规定方面说明政府应遵守早先订立的章程，如果“朝令暮改，则凡事牵掣，商情涣散，已成之局，终致决裂，洋人必窃笑于后，益肆其垄断居奇之计。是现成生意，且将为外人所得，更无暇计及东西洋矣”！值得注意的是，他强调政府遵守章程必要性的立论基础，主要不是政府也必须遵守条约的“契约论”，而是一旦违约、生意受损的后果将是洋人垄断得利这种“民族主义”话语。因为他很明白，朝廷根本不会将政府与私人所订之约放在眼里，不会将此作为决策的一个参考因素，只有这种与朝廷根本利益有关的“民族主义”话语才是打动、说服朝廷的最有力的理由。所以，他强调一定要坚持“商为承办”、“官为维持”，如果开始垫有官款，则“缴清公款”后“商本盈亏与官无涉”。当然，他又一再表明“并非一缴公帑，官即不复过问”，而是强调官仍要尽督管之责。其实，这类企业的问题就在于政府从未放弃管制，干预太多，只是顽固派要求国家所有制应纯而又纯，容不得丝毫私人因素，才会认为“商”的权力过大。李鸿章的观点，得到了权力越来越大的总理衙门的支持，轮船招商局仍维持官督商办，而未被收归官办或官商合办。

十几年后，即甲午战争后的1896年，李鸿章因甲午大败而为万民所指，被清廷投闲散置，大权尽失。这时，御史王鹏运认为时机来临，上奏请特派官员到招商局“驻局办事”，有些现在派“工作组”的意思，虽未明说，实际意图仍是收归官办。但总理衙门以“若无商局，则此利尽属洋商。是该局收回利权，实明效大验”，反驳了王鹏运的建议，维持了官督商办原状。

“轮电之争”中的“电”，是指创办于1880年的“电报总局”。架设电线、成立相关机构对近代以来一直军情紧急的清政府来说本是重中之重，但与所有新事物在近代中国的命运一样，因顽固派认为这些是西方的奇技淫巧不能学而迟迟未有进展。李鸿章于1879年在自己的辖区内试架短短一线，后又于第二年借沙俄准备侵略新疆伊犁，以“电报实为防务必需之物”上奏请敷设电线。在这种情况下，清廷才批准架线设局。1880年10月，电报总局在天津成立，标志着中国近代电讯业的诞生。

官办电报局经营未久，便面临经费严重紧张的问题。在李鸿章的支持、筹划下，电报总局于1882年春改为官督商办。改制后的电报总局，完全是商股商办。

或许因为轮船招商局创办在先，容易成为众矢之的，而稍后成立的电报总局命运则相对平稳，在1902年前未遇将其“收归国有”之议。

1902年秋，李鸿章病逝未及一年，新任直隶总督、北洋大臣袁世凯开始设法要将轮船招商局和电报总局收归国有。袁以强硬著称，主张“强政府”，由政府兴办新式企业，所以想把“北洋”的官督商办企业都收归国有，增强政府，同时也增强自己的实力。此时，轮船招商局、电报总局的经营者盛宣怀的父亲病故，袁世凯乘盛丁忧守制之机，夺去了盛宣怀的“督办”之职。

刚开始，清中央政府想派人将轮、电二局收归“央企”，以利中央财政，对此盛宣怀坚决反对，错误地想争取“实力派”袁世凯的支持。袁世凯当然也反对将此二局收归中央，但他的真实想法是一定要将其收归“北洋”，即使其成为“地方国企”。

盛宣怀是个异常复杂的人。他是李鸿章的心腹幕僚，精明超常，本身即是官员，对官、商两界都非常熟悉，深谙为官之道与经商门路。李鸿章乃至后来张之洞创办企业，都对他十分倚重。他于1885年开始担任招商局督办，与前任相比，他主政时的“官督”大为加强，官的色彩较浓；但与那些要完全官办的人相比，他又是“商”的代表，坚决反对“官办”。这种亦官亦商的两面性，在他的官、商生涯中表现得非常明显。早在1894年2月初，他奉李鸿章之命接办官督商办的上海机器织布局时，就担心企业办好后为官收回，向李建议道：“股商远虑他日办好，恐为官夺，拟改为总厂，亦照公共章程，请署厂名，一律商办。”以前的企业都是“局”，“局”乃官方机构名称，“厂”则是企业名称。由“局”改“厂”，一字之易，却是大有讲究。李鸿章同意盛的方案，将其改为“华盛机器纺织总厂”。1901年，由于棉花价格猛涨，工厂亏本，盛宣怀串通两江总督刘坤一上奏称，由于亏损严重，“自应准其另招新商顶替，改换厂名，再接再厉”。经清政府批准后，盛宣怀以原价买下自己股权占优、一手经营的企业，改名为“集成纺织公司”。上海机器织布局--华盛机器纺织总厂--集成纺织公司，此厂终于从产权不明的“官督商办”，经过逐步改制变成了产权明晰的盛氏“私产”。对他的这种改制是“合法”还是“非法”，是否“化公为私”或曰“侵吞国有资产”，一直争议不断。而吊诡的是，这两种观点确实各有道理，正说明了在社会转型期造成的“制度灰色地带”，很难以简单的非黑即白来作判断。今天许多“戴红帽子”的企业其实也是如此改制，盛氏百余年前的手法今日依然适用，历史何其相似乃尔！

由于早就担心这些“官督商办”企业可能被收归国有，盛宣怀在经营轮、电两局时就多次想方设法将盈利及各项收入转为商股，以便万一将来政府按票面价值将轮、电二局购归国有时，包括他在内的股东利益不至于损失太大。

然而，此时“商人思维”的盛宣怀面对的是“强政府思维”的袁世凯，袁根本无意按股票票面价值将官督商办企业收归国有。1903年1月中旬，袁世凯被清廷任命为电务大臣，接收电报局。袁世凯以政府资金紧张、无法全付商股为由，表示商人仍可“附股一半”，而另一半商股则以大幅度杀价“购回”。此法一出，商情哗然，却毫无办法。此时清政府因要支付巨额“庚子赔款”，甚至连超低价的“价购”都付不起，在降旨袁世凯接收时宣布：“该局改官办之后，其原有商股不愿领回者，均准照旧合股”，对于这种完全的“商股官办”，朝廷还说是在维护既有体制中“寓体恤商情之意”。无论盛宣怀及众商人多么不满，想出种种办法，都无法改变电报局被收归官办的命运。袁世凯的基本思路是：取之于商，用之于官。

接收电报总局后，袁世凯紧接着就强迫盛宣怀辞去招商局督办之职，派自己的亲信杨士琦担任该局总理。这样，袁世凯通过将电报局收归官办、轮船招商局由他派人督办的方法，将这两个大型企业实际收归己有。

以前有李鸿章做靠山，盛宣怀做事一直顺风顺水，现在靠山已去，而且面对的是“强势政府”袁世凯，自然毫无招架之力，顿时败下阵来。他当然不甘就此作罢，于是暗中准备，窥测时机，以图夺回企业。他本来就是亦官亦商，现在对“官”权之大的体会更深，于是在积极联络股东的同时，又向大太监李莲英巨贿买官，终于在1908年3月得授邮传部右侍郎。铁路、电报、航运和邮政都归邮传部管，盛氏顿时权力大增。有了权后，他首先联络电报总局的入股商人与政府交涉，要求退还收归官办的电报总局的商股。经过一番讨价还价，清政府最终按每股180元的价格将全部股票从股商手中买回，股商挽回部分损失。

就在这年11月，光绪、慈禧相继去世，政坛风云突变，袁世凯骤然失势，被贬归家。盛宣怀明白机会来临，于是开始努力夺回招商局。在被袁世凯收归官办的短短几年中，轮船招商局亏损严重，不仅未添几艘船只，未增加一处码头、栈房，反而不得不将上海浦东、天津塘沽、南京下关的码头卖掉。盛宣怀以挽救招商局为由，于1909年8月在上海召开股东大会，会上“组织商办隶部章程”，“注册立案”，并选盛宣怀为董事会主席。会议上报后，邮传部复电承认轮船招商局“本系完全商股”，同意其设立董事会。招商局终于完全商办。

在“轮电之争”中，中央（清廷）、地方（袁世凯）和商人都尽力争取自己的利益，在“产权不明”的混沌状态下，自然是谁的力量大，权益就归谁所得。

铁路国有引爆革命

铁路在最开始引入时受到的阻力最大，但当铁路的巨大利益终于显示出来后，便成为各方争夺的对象。因此，铁路的“国有”与“民营”之争渐渐成为斗争的焦点。

修铁路耗资巨大，财政极为紧张的清政府根本无此力量，所以不得不招商股，更多的是靠举借外债。1905年秋，湖北、湖南、广东三省民众集股从美商手中收回了粤汉铁路利权，朝廷也曾下令这三省由商民集股兴建铁路。而1904年在成都成立的官办的川汉铁路公司，也于1907年改为商办。湖南、湖北主要是绅商集资，广东主要是华侨商人集资，而四川的股本来源主要靠“田亩加赋”，靠“抽租之股”。抽租的办法一般是随粮征收，值百抽三，带有强制征收、集资的性质，贩夫走卒都被迫参与。这样，全川民众无论贫富，都与川汉铁路有紧密的利益关系。

而清政府一方面允许民间自办铁路，另一方面又于1908年任命调入军机处的张之洞为粤汉铁路督办大臣，不久又命其兼督湖北境内的川汉铁路，实际又企图把铁路改为官控，遭到这几省民众的反对，领导者恰恰是清政权的统治基础：地方绅士和富商。在地方的强烈反对下，清廷于1909年末和1910年初又先后准许粤汉、川汉铁路民办，于是入股民众更多。然而仅仅一年后，“立宪运动”风起云涌之际，清政府又不顾广大民众的强烈反对，在新任邮传部尚书盛宣怀的主张下，于1911年5月悍然宣布“铁路干线国有”政策。几年之内，于国计民生大有干系的铁路政策竟如此反反复复，清政府真是“自寻短见”。

一石激起千层浪，不久前还同意铁路民营，允许民众大量入股，现在突然宣布铁路“国有”，广大股民认为这是政府有意设套圈钱，怒不可遏，轰轰烈烈的“保路运动”应声而起。使问题变得更加严重的是，财政极其困难的清政府根本无力给股民以合理的（或者说让股民满意的）补偿，而只能以折扣的方式，即以远远低于股民实际投资额的方式赎买股份。

清政府对湖南、湖北采取的倒是路股照本发还政策，由于绅商损失不大，所以最先兴起保路风潮的“两湖”最先平息。而广东路股，清政府只发还六成，不过由于广东股商主要为华侨，在备感愤怒之下一走了之，也未有更大波澜。对四川路股，清政府采取的也是“低价”政策。由于入股的中下层民众最多，所以四川反抗“铁路国有”的风潮最为炽烈，最终成为埋葬清王朝的辛亥革命的导火索。再次值得一提的是，当年极力维持商民利益的盛宣怀，一旦就任邮传部尚书，观念即随地位的变化而变，成为“铁路国有”的主要策划者。因铁路归邮传部管，一旦铁路“国有”，邮传部的“地盘”、实力将大大扩充。在“国有”的名义下，实际是为了他的个人利益，并不考虑在各种矛盾已经十分尖锐激烈的情况下，强行实施此项政策将危及整个王朝的利益甚至统治的根基。

在清末“国有”与“民营”的斗争中，国家、政府的力量强如压卵之石，商民只能设法谋官才能维持自己的权利。而商一旦成了官，往往会如盛宣怀那样，反过来又以政府的力量为自己谋利。这样，官、商的界限便永难划清，*也将日甚一日。

导致清王朝灭亡的因素当然很多，从经济层面上说，先是为民营经济发展设置重重障碍，而后虽允许民营经济发展，但政策又极不稳定，经常大幅度摇摆。政策的大幅度摇摆，根本原因是清政府在面对社会转型，面对从农业经济向近代工商经济转向这种深刻的结构性变化，面对新崛起的近代工商阶层时，完全不知所措，因此制定不出一个基本稳定的经济政策，更谈不上基本稳定的制度建设。由于没有稳定的政策和制度，结果必然是“人治”。而政坛风云向来变幻莫测，今天赞成商办的官员得势，政策自然是“商办”导向；明天力主国有的官员上台，政策立即转向“国有”。经济政策和制度是最重要、最基本的社会政策和制度，能否制定出大致稳定的经济政策和制度，是统治者执政是否成熟的基本标准。没有大致稳定的经济政策和制度，人民不能安居乐业，社会不会安定和谐，统治者的政权基础自然也不可能巩固。清末的历史再次证明了这一点。